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Welche Bürokratie brauchen wir?

Der Kampf gegen die Pandemie zeigt, dass wir ganz anders über Bürokratie nachdenken müssen: Wir brauchen sie, weil sie Ordnung in die immer komplexere Welt bringt. Gleichzeitig brauchen wir weniger Bürokratie, denn ohne Improvisation lässt sich die Welt erst recht nicht beherrschen.

Text: Dirk Baecker Illustration: Emmanuel Polanco

Der Befund liegt auf der Hand: Deutschland hat sowohl zu viel als auch zu wenig Bürokratie. Die Beschaffung von Masken, die Bestellung von Impfstoff und die Impfkampagne selbst belegen es. Deutschland hat zu viel Bürokratie, um vor Ort mit der erforderlichen Improvisation das Nötige tun zu können. Und es besitzt zu wenig Bürokratie, um einen Informationsfluss zu organisieren, der das Lokale mit den mittleren Ebenen der Länder und des Bundes, mit Ministerien und Krisenstäben verlässlich verknüpft.

Die Bürokratie ist regelrecht auf dem falschen Fuß erwischt worden. Daran liegt offenbar die Misere in der vo­raussichtlich letzten Phase der Bekämpfung der Pandemie, und nicht nur am unkalkulierbaren Auftreten neuer Virusvarianten, nicht nur am statistischen Nebel, in dem sich das Infektionsgeschehen nach wie vor bewegt, und nicht nur am notwendigen Streit der Politik über den richtigen Weg. Vor Ort ist die Verwaltung unzureichend ausgestattet, um Routine und Improvisation sinnvoll kombinieren zu können. Zwischen den Ländern und dem Bund ist sie zu föderal aufgestellt, um ein verlässliches Krisenmanagement leisten zu können. Und im Bund ist sie ebenso der Spielball politischen Ehrgeizes wie unzureichend abgestimmt mit europäischen Partnern und der europäischen Kommission.

Man wird dies nach der Krise sorgfältig aufarbeiten müssen. Das Bild ist gleichwohl jetzt schon festzuhalten. Es nützt wenig, allein der Bürokratie den schwarzen Peter zuzuschieben. Man muss sich genauer anschauen, welche Behörden mit welchem Personal und welchen Kompetenzen ausgestattet sind, um welche selbstverständlichen und außergewöhnlichen Maßnahmen treffen zu können. Man muss sich genauer anschauen, mit welchem politischen Auftrag welche Behörde unterwegs ist und wie dieser Auftrag im Tagesgeschehen sowohl unterstützt als auch variiert werden kann. Und man wird nicht zuletzt prüfen müssen, ob das Infektionsschutzgesetz mit seinen aktuellen Nachträgen die Politik gegenüber der Bürokratie nicht in falscher Sicherheit gewiegt hat, weil dort alles Erforderliche geregelt zu sein scheint, von der Arbeit des Robert-Koch-Instituts über das Ausrufen einer „epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ durch das Parlament, die Meldepflicht von Krankheiten, die Verordnung von Schutzmaßnahmen und den Erlass von Rechtsverordnungen bis zum Vollzug der Maßnahmen durch die Länder und die Bundeswehr.

Was kann zufriedenstellender sein als Gesundheitsämter, die man in der Regel nur für Routine-Aufgaben braucht?

Es ist in jeder Hinsicht großartig, wenn das Rote Kreuz und die Bundeswehr in großflächigen Kriseneinsätzen in der Impfkampagne zum Einsatz kommen. Niemand wird davon ausgehen, dass Spitzenbelastungen des Gesundheitssystems durch eine Pandemie dazu führen, in Zukunft auch den Routinebetrieb der Gesundheitsämter entsprechend aufzustocken. Denn was kann zufriedenstellender sein als Gesundheitsämter, die man in der Regel nur für Routineaufgaben braucht? Es hatte auch einen gewissen Charme, wenn man noch vor nicht allzu langer Zeit vor einer interkontinentalen Reise zwecks Impfung ein Gesundheitsamt besuchte und von Schalter und Warteraum über die Amtsstube des Amtsarztes bis zum Stempel im Impfausweis mit der Atmosphäre eines 19. Jahrhunderts konfrontiert wurde, in dem ja der immer noch unglaubliche Durchbruch in der Seuchenbekämpfung erst gelungen war. Möglichkeiten, solche historischen Referenzen zu erleben, sollte man schützen. Und dennoch liegt es auf der Hand, dass Gesundheitsämter schneller und effizienter werden müssen und dass dazu kluge Verfahren der Digitalisierung einschließlich besonnener Lösungen im Umgang mit den Problemen des Datenschutzes eine elementare Rolle spielen.

Ein Ausnahmezustand musste in der aktuellen Pandemie nicht ausgerufen werden. Stattdessen wurde ein Krisenstab des Bundesinnen- und Bundesgesundheitsministeriums eingerichtet, dem regelmäßig ein Lagebericht vorgelegt wird. Dieser ist der Öffentlichkeit in der Regel nicht zugänglich. Zahlreiche weitere Krisenstäbe tagen auf Länder- und Gemeindeebene. Die Ministerpräsidentinnen und -präsidenten der Länder und die Kanzlerin treffen sich bei jeder Verschärfung der Lage. Kein Wunder, dass sich Beobachterinnen und Beobachter fragen, ob die Bürokratie der Politik oder die Politik der Bürokratie im Wege steht.

Beobachter fragen sich, ob die Bürokratie der Politik oder die Politik der Bürokratie im Wege steht.

Turbulente Umwelten

Max Webers Beschreibung der Bürokratie war eindeutig: Bürokratie ersetzt Befindlichkeit durch Sachlichkeit. Womit Weber noch nicht rechnen musste, ist die Komplexität einer Gesellschaft, in der Sachlichkeit und Befindlichkeit laufend aufeinandertreffen, weil die Sachverhalte ungewiss und die Zukunft unbekannt sind. Zu viel Bürokratie erschlägt die Rücksicht auf Befindlichkeiten, zu wenig Bürokratie vernachlässigt die Auseinandersetzung mit der Sache. Bürokratien sind heute nicht mehr mit stabilen Umwelten konfrontiert. Stattdessen sind die Umwelten turbulent, und dies nicht zuletzt dank bürokratischem Handeln. In dieser Situation dürfen Bürokratien nicht nur Routinen kommunizieren, sondern müssen sich, wie man so schön sagt, als „lernende Organisationen“ mit einer in das Tagesgeschäft verwickelten Politik und einer beunruhigten Bevölkerung auseinandersetzen. Wie macht man das?

Bürokratien werden eingerichtet, um Routinen sicherzustellen. Die Willkür, die in jedem Behördenhandeln liegt, wird durch gesetzliche Vorgaben geregelt, die man nachlesen und einklagen kann. Über den Leistungsumfang entscheidet der politische Auftrag. Franz Kafka hat festgehalten, in welcher Situation man landet, wenn bürokratisches Handeln, gesetzliche Vorgaben und politischer Auftrag nicht mehr auseinandergehalten werden können, sondern undurchschaubar in eins fallen. Kafka war hellsichtig, ohne dass man sagen könnte, dass wir es heute mit einer kafkaesken Situation zu tun hätten. Paradoxerweise sind Bürokratien heute ebenso sehr Zweck wie Mittel zum Zweck. Sie bedienen sich selbst. Sie sind in jeder Hinsicht das Medium der Gestaltung von Welt, handele es sich um die Ausgabe von Führerscheinen, die Steuergesetzgebung, eine Bürgerbeschwerde oder die Abwasserregelung. Unser Verlangen nach Rechts- und Verfahrenssicherheit wollte es so. Die Bürokratie sind wir. Die Komplexität unserer Welt lässt ein improvisierendes Handeln nicht mehr zu – und lässt sich ohne ein improvisierendes Handeln erst recht nicht beherrschen.

Die Bürokratie sind wir

In der aktuellen Situation der Pandemiebekämpfung mangelt es an einem ausgewogenen Verhältnis zwischen Bürokratie und Politik. Unzureichend ausgestattete Gesundheitsämter, fehlende statistische Erhebungen, unklare Zusammenarbeit mit Hygienekonzepten in Alltag, Wirtschaft und Kultur, Kompetenzgerangel zwischen verschiedenen Krisenstäben und nicht zuletzt eine Ministerpräsidentenrunde, die den Austausch zwischen Behördenleitungen eher behindert als fördert – all das steht einer effektiven Krisenpolitik im Wege. Es ist zu bezweifeln, dass man diesen seltsamen Verzicht auf Kompetenz noch als eine intelligente Form des Umgangs mit Nichtwissen beschreiben kann. Es ist auch zu bezweifeln, dass die Digitalisierung der Behörden als solche das Pro­blem schon richten wird. All dies ist nötig, aber noch wichtiger ist der Abschied von der Vorstellung, dass wir ohne die Bürokratie besser dran wären. Bürokratie ist Ordnung von Welt. Eingespannt in die Beobachtung, dass wir gegenwärtig sowohl zu viel als auch zu wenig Bürokratie erleben, stellt sich die entscheidende Frage, welche Bürokratie wir wollen. Es ist höchste Zeit, nicht gegen die Bürokratie, sondern mit ihr zu denken.

Dirk Baecker ist Seniorprofessor für Soziologie und Management an der Universität Witten/Herdecke. Sein jüngstes Buch „Wozu Wirtschaft?“ (2020) erscheint im Marburger Metropolis-Verlag.